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“中国名片”背后的产业政策

作者: +关注作者 来源:21世纪经济报道 2016-11-21 15:13 标签:
2005年开始,我国实施了振兴装备制造业的政策,制定了重大技术装备研制和重大产业技术开发专项规划。包括依托重大工程实现重大技术装备自主化、支持一批大型装备制造企业和工程公司、实施国家重大技术专项、鼓励使用国产首台首套技术装备、引进消化吸收再创新,等等。上世纪90年代,国内只能制造30万千瓦机组,为了让国内装备占领国内市场,国家决定70万千瓦水轮机组要实现国产化。

  我国最早使用产业政策这一概念是在“七五”计划(1986-1990)中。之后,历次五年规划和年度计划中,产业政策都是重要内容。早期制定得比较系统全面的产业政策,是1989年出台的《国务院关于当前产业政策要点的决定》、1994年国务院发布的《九十年代产业政策纲要》。在不同发展阶段,国务院和有关部门还出台了一系列产业结构调整政策、产业振兴规划、产业发展指导目录等。这些政策性文件,共同构成了较为完整的政策体系。讨论产业政策问题,需要对此有全面的把握。

  制定和执行产业政策是计划经济体制改革的成果之一。计划经济体制改革总的方向是,大幅度减少指令性计划,减少政府对微观主体的干预。到1998年,我国绝大部分商品已经实现了市场配置资源。现在制定的年度计划和中长期规划,总体上是指导性和预期性的。产业政策虽然代表着政府促进产业发展的思路,但与计划经济下的指令性计划、政府干预相比,无论在形式、内容和执行方式上都截然不同,更加符合市场经济的需要。

  在产业政策制定过程中,会邀请政、产、学、研各界有识之士参与。现在很多有成就的学者、企业家,都曾受邀到国家计委或后来的发改委去提出意见和建议。可以说,产业政策的制定过程,本身是统一思想、达成共识的民主决策过程,而不能看成是长官意志的结果。比如,《九十年代国家产业政策纲要》提出,加强基础设施和基础工业,振兴机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业,使之成为国民经济的支柱产业,这些政策取向反映了各界共识。当时制定的政策目标现在已经基本实现。

  产业政策的内容很多,但国家在执行产业政策时,并不是对每一个产业平均发力,而是针对国民经济的重要领域和关键环节采取措施。这里我主要谈一下装备工业,这是一个大国综合国力和经济实力的重要表现,也是工业化、现代化的标志。

  上世纪80年代-90年代,我国轻工、纺织和一般机电产品在国际上已经有一定优势,但是生产这些产品的生产线大都依靠进口。当时巴黎统筹委员会和一些发达国家,对华实行出口管制和军售禁令,这些限制很多是针对装备制造业产品。中国的决策者很早就意识到,像我们这样一个发展中的社会主义大国,不引进国外先进技术装备不行,但完全靠买也买不来现代化,必须在引进的同时实现重大技术装备自主研发和自主制造。

  2005年开始,我国实施了振兴装备制造业的政策,制定了重大技术装备研制和重大产业技术开发专项规划。当时支持的产业,包括百万千瓦级核电机组、超临界火电机组、大型水电机组、特高压交直流输电、大型乙烯成套设备、大型薄板冷热连轧成套设备、大型集装箱船、LNG运输船、高速列车等几十个门类。现在这些产业大都达到了世界先进水平,成为装备制造业的“中国名片”。

  支持一个产业,不是写在文件上就够了,实际工作中会遇到很多困难。比如,国内企业研制重大装备,往往遇到资金短缺,跨国公司不转让技术,新装备客户不信任等问题。针对诸如此类的问题,政府部门在执行产业政策中探索出了很多成功做法。包括依托重大工程实现重大技术装备自主化、支持一批大型装备制造企业和工程公司、实施国家重大技术专项、鼓励使用国产首台首套技术装备、引进消化吸收再创新,等等。

  我国依托三峡工程,成功制造70万千瓦水轮机组,就是一个成功案例。按照设计,三峡工程建设需要32台70万千瓦水轮发电机组,加上与三峡工程同期筹建、在建的大型水电站,全国市场超过100台,是上千亿规模的大蛋糕。上世纪90年代,国内只能制造30万千瓦机组,为了让国内装备占领国内市场,国家决定70万千瓦水轮机组要实现国产化。

  1997年,国家组织对三峡工程水轮机组供货商全球招标,外商中标的重要条件之一,就是向我国企业转让关键技术。当年8月,三峡总公司与两大国际联合体签订了左岸14台机组、8亿美元的合同,四川德阳东方电机股份有限公司分包了2台。按照合同约定,外方与中方联合设计、联合制造,并转让了技术。7年后,2004年3月三峡右岸机组12台机组招标采购时,投标的不仅是国外跨国公司,我国东电、哈电都可以同台竞标。我们从过去的配角变成了主角,在大型水轮机组设计制造领域达到了国际领先水平。

  当我们今天细数制造业的“中国名片”时,都与当时决策者的战略抉择、与产业政策的有力支持密不可分。这些年来,国家每支持一个产业、一项技术装备,就要打出一套或者几套组合拳。一批批财经官员,站在国家利益的角度,为支持一个产业、一个项目,慎思谋局、殚精竭虑。在国内进行了大量策划协调,对外进行了无数次谈判磋商。其间的波澜起伏,利害较量,可以写出最惊心动魄的报告文学。他们默默无闻的工作不应被忘记,更不应该被误解、被嘲讽。

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