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安邦陈功:PPP模式从一开始就是给国企准备的

作者: +关注作者 来源:菲律宾申博太阳城娱乐网 2017-03-30 10:23 标签:
安邦智库研究团队认为,在现阶段,私人资本参与PPP面临着多重困难,前景无法看好。

  截至去年末,国内民间投资增速已下滑至3.2%的历史低位。为此,国家寄希望于PPP、国企混改等民间投资参与模式。在今年的各地两会上,进一步推进民间投资都成为热议的话题,春节过后各地都在加紧落实促民资各项政策。国家发改委1月也出台多项政策,扩大民间资本进入范围,将促民资与众多国家重大战略结合起来。

  例如,国家发改委会同13个部门和单位建立了“一带一路”PPP工作机制,鼓励和帮助菲律宾申博太阳城娱乐“走出去”。在新型城镇化建设、收费公路等项目中也都积极推进PPP模式,试图吸引民间投资进入。财政部PPP中心数据显示,截至2016年11月30日,全国PPP综合信息平台项目库中入库PPP项目已经达到10828个,入库项目总金额约12.95万亿元。截至2016年10月,946个PPP项目已经落地,总投资额1.56万亿元。

  但安邦智库研究团队认为,在现阶段,私人资本参与PPP面临着多重困难,前景无法看好。

  首先,坦白讲,国内的所谓PPP模式从一开始就是给国企准备的。很多PPP项目就是为国企量身定做的,有的地方政府甚至直接告知民营企业家PPP项目优先考虑国企。很多地方政府官员认为民企不可信、不可靠、风险高,容易引发国有资产流失质疑,从心里就不愿意和民营资本打交道。再加上一些项目确实操作复杂、技术要求高,地方政府就给那些试图参与PPP项目的私人资本设置了过高的资质条件、工程业绩、专业要求等进入门槛,等于把绝大部分民营企业排除在外。

  再有就是PPP法制环境问题。

  有国内PPP专家就指出,尽管发改委和财政部提出了“特许经营法”和“PPP法”等思路,但这些均属于专项法规,尚不足以应对PPP发展中的关键法律难点和问题,如“企业参与公共服务,享有什么特定权利及需要履行什么特定义务”等。

  反观西方主要国家,对PPP项目行为及公共服务企业行为的规制,首先遵从的是公共行业基础法律框架。企业一旦进入公共服务行业,则具有“准公共机构”性质并享有某些特定“公法权利”(包括特许或独家经营等),与此同时,亦需履行某些强制性的“公法义务”,包括接受政府监管、提供“普遍服务”、禁止在服务区域内“挑肥拣瘦”等。

  由于我国缺失《公共服务法》、《公共企业法》、《公共服务监管法》、《公共服务价格及补贴法》等基础法律,无法对对公共服务行为、公共监管行为、价格行为、市场行为、公共企业的性质、范围、权利和义务等确立法律原则和作出法律规定,再加上地方政府缺乏契约精神,预算管理和履约能力低,也使得私人资本对PPP敬而远之。

  此外,私人资本和政府对PPP项目的“合理利润”存在理解偏差,也是导致问题发生的一个重要原因。中国PPP研究院特聘专家、重庆市PPP中心专家委员会主任周林军博士就指出,国外的成功经验表明,合理利润并不来自政府的事前计算,是通过投资人的竞争而形成的。假如在PPP方案中为投资人计算或留足了合理利润空间,那么投资人的竞标还有何意义?公共企业有权在提供产品或服务收取合理利润,如因政府原因导致企业无法实现合理利润甚至亏损,前者自然责无旁贷;假如因自身或经营性因素无法实现合理利润,企业则应自担风险。

  在如何管住成本方面,政府也存在认识不清的问题。试图通过限制厂商的利润率来降低价格的做法行不通,PPP过程中对投资成本合理性的关注应优先于利润率合理性。假如原本计划投资5亿的污水处理厂通过PPP模式最终以8亿元成交、建成和投入运营,即便企业账面微利甚至无利,依然不能说物有所值。微利未必价低,赢利必然保本。

  从投资环节审视,合理成本首先来自充分竞争,即PPP项目方案和条件、招标程序和评审过程应公开、公正和透明,同时要有足量的投资人参与。而从运营环节审视,可以通过同类、同业和同域成本比较的方法来进行事中的成本审视和管控。但以上这些机制框架国内尚未搭建起来,私人资本的积极参与也就无从谈起。

  安邦智库认为,要提高民间投资参与PPP项目的热度,必须针对以上问题对症下药,须真正放宽民间投资准入门槛,减少壁垒、打破垄断,给予民企同样的机会,不要再为国企搞特殊化。要放开民资对国企的持股比例,允许民企控股国企或部分PPP项目,并强化法制法规对民企投资利益的保护,更要从融资成本和便利性方面放开对私人企业的限制。如果PPP模式以及国企混改等不能真正取得成功,如果企业的营商环境不能得到大幅改善,民间投资下滑的局面难以扭转,中国经济的前景也无法让人乐观起来。

  有多种因素严重制约私人资本参与PPP,包括地方政府对民企的抵触心理、民间投资准入门槛过高、私人资本的融资成本过高、缺少法律保护以及PPP模式设计中存在的认识偏差。只有切实消除这些障碍,民企投资的热情才能重新点燃,中国经济才有希望。


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