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热火朝天的PPP项目 又是国企吃肉民企看?

作者:张茹 +关注作者 来源:菲律宾申博太阳城娱乐网 2017-04-26 09:32 标签:
已经等了太长时间,好不容易盼来一桌盛宴,却发现自己能吃的太少甚至还上不了桌……

  经济建设一盘棋。97-98年的亚洲金融危机中,政府为了保住经济,动用了大规模投资带动民间投资,通过房地产开发及基础设施建设,带动相关产业链条,以增加就业岗位,增加职工收入,最终增加社会消费需求,盘活了整个经济。

  事实上的成功延续了政府依靠投资“保增长”的传统。多年来,基础设施建设始终是牵引我国经济发展的“源动力”,工业化、城镇化进程伴随铁路、公路、交通、邮电、供水等工程建设不断提高。

  政府投资是要拿出来真金白银的。一方面政府举债越来越沉重,另一方面是基建缺口越来越大,长日子难过,为此国家出了一记新招——

  2013年7月国务院常务会议上,李克强总理提出:推进投融资体制改革,发挥市场机制作用,同等对待各类投资主体,利用特许经营、投资补助、政府购买服务等方式吸引民间资本参与经营性项目建设与运营。

  这被看作是启动PPP模式的一个信号。

  2013年下半年开始,国家财政部和发改委陆续出台了一系列鼓励PPP运作的政策。三年多以来撬动了万亿级别的资金——

  财政部数据显示,截至2016年底,总计入库PPP项目11260个,投资额13.5万亿元。其中,已签约落地1351个,投资额2.2万亿元,落地率31.6%。在中国经济转型迈入深水区的时候,PPP市场一片火热。

  作为一种项目建设模式,PPP有两大优势:

  1)在政府预算不足的时候,可作为一种基建融资手段。代表案例有北京地铁4号线、河北固安政府和华夏幸福合作开发的产业新城;

  2)给民营资本打开参与大型基建项目的口,激励民资投向。

  政策的本意是好的,通过“四两拨千斤”给政府卸下沉重的杠杆,激发市场活力,给企业让渡出一块竞争领域。中企君和读者们一样好奇,三年多时间里,PPP市场形成了怎样的格局?

  国企民企冷热不均

  根据中国政府采购网和各省(直辖市)政府采购网上公布的PPP项目成交信息,2016年成交了2.35万亿元PPP项目。

  ·国有企业作为独立中标人或牵头中标人中标的项目总金额超过1.7万亿元,占比约74%;

  ·民营企业作为独立中标人和作为牵头中标人中标的PPP项目总金额为6223亿,占比约26%。数字直观显示出,民企的项目总规模仅接近国有企业的1/3。

  发改委对此说明,与国有企业相比,民营企业在中标的PPP项目个数上具有优势,但民营企业的投资规模占比相对较小,主要是投资规模在10亿元以下的小型PPP项目,多在养老、生态环保、文化等投资规模小、易产生现金流的领域;投资规模大、回收期长的高速公路、轨道交通等重大基础设施项目参与较少,国企大多集中在此。

  发改委分析,造成这种现象的原因有两方面:

  一是民营企业资金实力相对较弱,参与投资规模大的PPP项目时容易受约束;

  二是PPP项目多为传统基础设施项目,以往民营企业参与这类项目不多,无论管理、技术、运营等相关经验和能力都有所欠缺。但是,这种局面也正在发生积极的变化,越来越多的民营企业参与,并涌现出了一批民营公司代表。

  大力推广PPP吸引民间投资是政策初衷,目前的情况是,民营企业尚未成为主力,主要分羹者还是央企、地方国企。就此来看,PPP的“肥水”为什么流不进民企的“田”?

  民企差在哪儿了?

  PPP项目一般由政府发起。项目要通过发改委审批,涉及财政、规划、建设、环境、交通、金融等部门参与,由地方融资平台出面运作。所有的招标、设计、施工、监理、交付、运营等过程基本都是政府把持。

  中企君在接触了很多案例后发现,差距比想象要大。

  1.资金体量相差大

  碧水源副总经理杨中春吐槽说,项目招投标中,有些地方政府领导曾明确表示,要招的合作伙伴首先必须是国企或央企。

  “有些项目一看招标条件和规则,就是为某些企业量身定做的,特别是一些国企。”杨中春表示,“例如,有的PPP项目只有4亿-5亿元,却要求社会资本要有100亿元净资产,实际上就是给社会资本设定了一个‘玻璃门’。”

  PPP项目收益率现在一般给出的是6%到8%,如果引入民营资本,市场融资成本都要达到这个水平,融资成本比较高,所以参与这个项目就没有了积极性。

  一位民企企业家表示:PPP概念有点火,说白了就是企业垫资建设,政府分期付款或者给你经营。这对融资能力强的企业来说是一本万利,钱反正是借来的。对于我们民营企业来讲,如何选择、经营项目是该注意的。融资难是鸡肋,利润从内耗中找寻。

  2.周期长、回报长、风险大,考验民企履约能力

  对社会资本来说,与政府合作的不确定性是参与特许经营的最大阻碍。PPP项目周期长达20-30年,变数较多,能否圆满落地要看政府与社会资本方的磨合程度。正因为如此,地方政府在选择合作方时大都比较谨慎。如地方政府首长可能换几茬,新官不认旧账的概率很大,民营企业无力左右风险。

  在话语权上靠后,而可能承担的风险一点也不能少。出了问题后往往找民营企业下手找替罪羊,如铁本事件。

  一位地方政府人士表示,国企要更放心些,违约后果是我们不能不考虑的事情。有很多企业会担心政府不履行承诺,但反过来讲,长周期的运营项目,我们也怕企业由于一些原因,无法执行合同。

  3.项目完成能力(技术管理运营)有限

  当前大多数项目集中于大型基础设施建设,需要大量资金支持,同时需要具有建设能力的队伍,央企、国企往往有充足的规模、资金和技术来满足当前地方政府基础设施项目的建设需求;相对民营部门则在整体实力上较差,达不到一些PPP项目的相关要求。

  国企也在积极开拓PPP领域的生意,多位基建和环保领域的国企负责人充满期待。一位基建类国企负责人表示,经过长年的积累,我们无论在资本还是项目建设经验上都完全具备参与PPP的能力。

  4.地方政府避免道德风险的考虑

  湖北省老河口市常务副市长伍军坦言,PPP项目的定价高低有利益输送嫌疑,项目一旦失败还会涉及国有资产流失,这些问题一旦涉及民企就很难说清楚。

  一位不愿具名的民企人士认为,地方政府“偏爱”国企,也反映了其管理水平较低。这一做法只是规避了官员个人的风险,却给项目带来了风险,有可能造成国家损失。最终所有风险都将体现在项目价格上,由大众来买单。

  去年,财政部副部长刘昆专项督查民间投资情况后表示,有许多企业家反映,貌似PPP很热闹,其实只是国有企业在拿国家的钱玩国家的项目,民企要取得好项目比较困难。

  民企之所以有如此抱怨,是因为已经等了太长时间,好不容易盼来一桌盛宴,却发现自己能吃的太少甚至还上不了桌。

  正源之策:立法开渠引水

  黄奇帆曾经表示,过去各地推行的PPP很多都被“异化了”,必须搞清PPP的本质意义和操作原则,否则好事也会变坏事。

  PPP热了这么久,尴尬的是还没有专门的法律规范。当前政策法规仅停留在各部委出台的一系列规章制度和地方行政法规层面,尚未形成上位法律体系。

  “在许多领域中,政府既扮演‘裁判员’又扮演‘运动员’,这让很多社会资本担忧在参与特许经营过程中无法获得相应的地位和利益。我们希望通过法律的完善能解决社会资本和政府之间的契约精神,实现各方利益的平衡。”民企这样期待。

  目前,国务院法制办、国家发改委、财政部相关司局组成联合调研组在各地查看PPP项目的具体建设运用情况,研究推动立法工作。

  一位PPP人士透露,从调研情况来看,未来立法工作可能会优先推动PPP条例出台。

  中国财政科学研究院资源环境研究中心主任陈少强认为,PPP在中国属于新生事物,在各个方面理解还不完全一致的情况下,先用PPP条例给社会资本一个稳定的预期,同时有利于规范政府的行为,从而促进PPP的健康发展。条例完成后研究实施细则。“PPP立法是一个方向,但是立法是一个更复杂的事情,在条例之后在研究立法,这样由易到难,逐步完成。”

  有了法律保障,还需通过创新投融资体制机制、落实减税清费政策、加强产权保护,建立民企维权联席会议制度和案件交办机制等措施提升民企投资实力,保护和激励他们的投资积极性。

  这场盛宴里民企应该平等地参与进来,同国企央企一道,建设和分享中国发展带来的红利。


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